이주 결정 요인

사람들은 수많은 이유로 이주한다.이 섹션에서는 이주의 주요 이점과 비용 및 정책의 역할에 관해 살펴본다.

임금 상승

모든 이민자와 난민에게는 고유한 사연이 있지만 공통 주제는 더 나은 삶에 대한 열망이다. 경제적으로 동기가 부여된 이민자의 경우 이러한 욕구는 더 나은 고용 기회와 더 높은 임금을 통해 실현되는 경우가 많다. 난민이나 저숙련 경제 이민자와 같은 많은 이민자들은 심각한 개인적, 재정적 위험을 감수하면서 심각한 제약 조건과 제한된 옵션에서 선택을 할 수 있다. 그러나 증거는 동일한 기본 경제 원칙이 다양한 국가, 기회, 경제적, 사회적, 교육적 배경에서 온 이민자들의 결정에 깔려 있음을 보여준다.

이주 흐름의 가장 중요한 노동 시장 결정 요인은 목적지와 출처 위치 간의 임금 차이다. 경험적 증거에 따르면 사람들은 저임금 지역에서 고임금 지역으로 이동하는 경향이 있다. 그림 O.6은 출발지 국가와 도착지 국가 간의 임금 차이를 각 출발지 국가에서 도착지 국가로 이동하는 이민자 비율에 대해 표시한다. 그래프의 기울기는 평균 연간 임금이 다른 가능한 목적지보다 해당 국가에서 $2,000 더 높은 경우 이민자가 가능한 목적지 국가를 선택할 가능성이 10% 더 높다는 것을 의미한다.

관찰된 패턴과 노동 시장 결과는 고소득 목적지로 이동하는 잠재적인 임금 상승에 대한 보다 정확한 측정을 제공한다.

앞의 논의는 평균적인 이민자가 출신국에서 이주하고 목적지 국가에서 평균 임금을 받을 때 가능한 임금 상승을 제공한다. 무작위 투표를 통해 통가 출신의 지원자 중에서 선택하는 뉴질랜드 비자 추첨 프로그램은 이민자가 고소득 국가로 이동할 때 실현되는 실제 경제적 이익에 대한 가장 명확한 증거를 제공한다. 복권에 당첨되어 뉴질랜드로 이주한 후 첫 해에 통가 이민자들은 복권에 선정되지 않은 비 이민자들보다 거의 300% 더 많은 수입을 올렸다(그림 O.7 참조). 중요한 것은 이러한 이득은 영구적이며 거의 10년 후에도 지속된다. 요컨대, 이주로 인한 수익은 측정 방법에 관계없이 이주자들에게 엄청난 것이다.

Distance 거리

이주 결정을 내릴 때 사람들은 비용 대비 이주의 이점을 저울질한다. 이것은 사람들이 교육, 직업, 가족 또는 투자와 관련하여 직면하는 다른 중요하고 삶을 변화시키는 선택과 다르지 않다. 일반적으로 노동 시장을 통해 현재 및 미래 임금의 형태로 드러나는 이주의 경제적 이점과 지리적 거리, 언어적 차이, 문화적 차이로 인해 발생하는 비용에 대응한다.

이민자들이 직면하는 가장 중요한 비용은 경제적, 문화적 특성이 다른 새로운 위치에 이사, 정착 및 적응하는 데 드는 금전적, 사회적, 심리적 비용이다. 실제 물리적 거리는 이동성을 억제하는 강력한 요소이다. 대부분의 저숙련 이민자, 일반적으로 이주 자금을 조달할 수 있는 자원이 제한된 사람들은 이웃 국가 또는 동일한 지리적 지역 내의 국가로 이주한다. 그리고 난민들은 그들을 받아들일 가장 가까운 나라로 이사하는데, 대부분의 경우 이웃 나라이다. 그림 O.8은 거리별 난민과 저숙련 및 고숙련 이민자의 누적 분포를 보여준다(여기서 0은 이웃 국가로의 이주를 나타냄). 그래프에서 볼 수 있듯이 저숙련 이민자의 절반이 약간 넘고 난민의 80% 이상이 이웃 국가로 이주한다.

대조적으로, 고도로 숙련된 경제 이민자들은 두 그룹보다 훨씬 더 멀리 여행하며, 평균 이동 거리는 6,000km이다.

이주 정책

모든 국가는 국경을 넘어 노동 시장에 진입하고 국가가 제공하는 사회적 혜택에 접근하고 법적 특권을 향유하는 사람을 통제할 법적 권리가 있다. 이민자가 국가나 노동 시장에 진입하면 스스로 새로운 삶을 시작하는 것 외에도 다양한 방식으로 시민의 삶에 영향을 미친다. 여기에는 긍정적인 부분도 있고 부정적인 부분도 있다. 정부의 이주 정책은 특정 도덕적 및 법적 원칙을 준수하면서 이러한 영향을 관리하는 것을 목표로 한다. 이러한 균형을 맞추려는 시도는 목적지 국가의 이민 정책에 대한 논쟁의 중심에서 가장 날카로운 갈등을 야기한다. 정부의 사회적, 경제적, 정치적 목표에 따라 어떤 정책을 시행해야 할까? 이러한 정책은 구성과 규모 측면에서 이민 패턴에 어떤 영향을 미치는가? 그리고 이러한 정책으로 인해 국가 내에서 어떤 그룹이 혜택을 보고 어떤 그룹이 피해를 입게 될까? 이러한 정책은 어떤 도덕적 또는 법적 원칙을 따라야 하는가?

이민정책의 근본적인 도전은 노동시장이 주로 국가 간 임금격차를 통해 강력한 밀고 당기는 힘을 만들어내 많은 부문과 지역에서 이주노동에 대한 대규모 수요를 이끌어내는 것이다. 대부분의 경우, 정책은 경제 세력의 압력을 완전히 견딜 수 없다. 그 결과 이주 조류, 다수의 불법 이민자 입국, 왜곡된 노동 시장 결과, 그리고 궁극적인 정치적 갈등과 문화적 충돌이 발생한다. 놀랄 것도 없이, 이것들은 현재 전 세계의 이민 정책 논쟁을 지배하는 가장 두드러진 문제들 중 하나이다.

서류 미비 또는 무단 이민은 이민 흐름을 통제하려는 정부의 법적 시도의 가장 큰 의도하지 않은 결과이다. 예를 들어, 미국에 있는 멕시코 이민자의 약 절반은 불법적으로 입국했거나 합법적인 비자를 초과 체류한 승인되지 않은 이민자이다. 이러한 대규모 흐름에 대응하는 효과적인 정책을 식별하려면 이러한 흐름이 어떻게 발생하는지 이해해야 한다. 미등록 멕시코인의 미국 이민은 브라세로 프로그램을 종료하기로 한 정책 결정으로 시작되었다. 1942년부터 1965년까지 운영된 브라세로 프로그램은 임시 농업 노동자의 순환 이주를 위한 중요한 법적 틀이었다. 프로그램은 다양한 정치적 요인으로 인해 종료되었지만 그림 O.9에서와 같이 그 영향은 정책 입안자들이 의도한 것과 정확히 일치하지 않았다. 임시 이민자의 수는 감소하고 미등록 이민자의 수는 급증했다. 임금 격차를 통해 반영된 비숙련 멕시코 노동자에 대한 수요와 공급 사이의 격차는 시장 경제에서 유지하기에는 너무 컸다. 합법적인 통로는 막혔지만 시장의 힘이 컸고, 그 수요를 충족시키기 위해 미등록 이주민들이 쏟아져 들어왔다.

1965년 이후 대규모 유입에 대응하여 미국 정부는 불법 이민을 억제하기 위해 외부 국경 집행과 내부 노동 시장 통제를 모두 추구했다. 그러나 미승인 이민을 억제하기 위한 집행의 효율성에는 중요한 한계가 있다. 첫째, 미국에서 승인되지 않은 이민자의 약 3분의 1이 합법적으로 국경을 넘은 다음 비자를 초과한 체류이다. 둘째, 국경 단속은 임시 또는 순환 이주를 권장하지 않으며 대신 영구적인 미등록 이주를 권장한다. 셋째, 단속은 일반적으로 건설이나 농업과 같은 이민자 노동에 대한 수요를 줄이는 데 거의 기여하지 않으므로 이민을 끌어들이는 주요 요인은 그대로 유지된다.

특히 인접 국가 간의 임금 격차가 큰 상황에서 이주를 제한하는 것이 어렵다는 점에서 우리는 첫 번째 정책 결론을 내렸다. 정부가 그러한 시장의 힘에 대항하는 정책을 시행하는 것은 거의 불가능하다. 대신 이민 정책은 시장을 염두에 두고 설계되어야 한다.

중요한 시장 지향적인 정책 개혁의 예로는 임시 이주 계획이 있다. 명백한 시장 수요가 존재하는 경우 정부는 계절적 및 단기 일자리가 일반적인 농업, 건설 및 관광과 같은 부문에서 이러한 부족을 충족시키기 위해 합법적이고 임시적이며 충분히 큰 프로그램을 허용하는 것을 고려해야 한다. 임시 일자리를 위한 임시 이주 프로그램은 노동 시장의 요구를 영구 이주와 분리함으로써 이민자와 원주민 모두에게 혜택을 준다. 그러한 프로그램은 반복적인 순환 이주를 촉진함으로써 불법 이주와 확대 가족의 영구 이주를 억제할 것이다.

임시 이주자들이 (합법적이든 아니든) 영주권자가 되기 위해 노력할 것이라는 점은 이러한 맥락에서 유효한 문제이다. 그러나 세계의 대부분의 사람들은 고국에 사는 것을 선호하며 실제로 다른 나라에 영구적으로 정착하기를 원하지 않는다. 임시 이주 정책은 농업, 관광 또는 건설과 같이 이직 비용이 낮고 노동 수요의 계절적 변동이 큰 산업에서만 의도한 대로 작동한다. 이러한 정책은 아래에서 논의되는 바와 같이 모든 산업에서 노동력 부족을 해결하는 데 사용될 수 없다.

 

The determinants of migration

People move for myriad reasons. In this section, we consider the main benefits and costs of mobility and the role of policy.

Wage gains

Every migrant and every refugee has a unique story, but the common theme is the desire for a better life. For economically motivated migrants, this desire is often realized through better employment opportunities and higher wages. Many migrants, such as refugees or low-skilled economic migrants, might make their choices under severely constrained conditions and limited options, taking considerable personal and financial risks. Yet the evidence indicates that the same basic economic principles underlie the decisions of migrants from a wide array of countries, opportunities, and economic, social, and educational backgrounds.

The most important labor market determinants of migration flows are wage differences between destination and source locations. Empirical evidence unequivocally shows that people tend to move from low-wage to high-wage locations. Figure O.6 plots the wage difference between origin and destination countries against the fraction of emigrants moving from each source country to each destination country. The slope in the graph implies that an emigrant is 10 percent more likely to choose a possible destination country if the mean annual wages are $2,000 higher in that country than in other possible destinations.

Observed patterns and labor market outcomes give more precise measures of the potential wage gains of moving to higher-income destinations.

The preceding discussion gives the wage gains possible when an average migrant moves from an origin country and earns the average wage in a destination country. A New Zealand visa lottery program, which uses a random ballot to choose among applicants from Tonga, provides some of the clearest evidence on the actual economic returns realized when migrants move to a higher-income country. In the first year after winning the lottery and moving to New Zealand, Tongan migrants earn nearly 300 percent more than non-migrants not selected in the lottery (see figure O.7). Importantly, these gains are permanent and persist almost 10 years later. In short, returns to migration are enormous for migrants, regardless of how they are measured.

Distance

When making their migration decisions, people weigh the gains of migration against the costs. This is no different than other critical and life-altering choices that people face regarding their education, careers, families, or investments. They respond to migration’s economic benefits— generally revealed through the labor markets in the form of current and future wages—and costs arising from geographic distances, linguistic differences, and cultural divergences.

The most important costs faced by migrants are the monetary, social, and psychological costs of moving, settling, and adapting to a new location with different economic and cultural characteristics. Actual physical distances are powerful deterrents of mobility. Most low-skilled migrants, people with typically limited resources to finance their move, migrate to neighboring countries or to those countries within the same geographic region. And refugees move to the nearest country that will accept them, which, in most cases, is a neighboring country. Figure O.8 shows the cumulative distribution of refugees and low- and high-skilled migrants by distance (where the distance of zero indicates migration to a neighboring country). As we see from the graph, slightly over half of low-skilled

migrants and over 80 percent of refugees move to a neighboring country.

In contrast, high-skilled economic migrants travel much farther than either

group, with a median travel distance of 6,000 kilometers.

Migration policies

Every country has the legal right to control who crosses its borders, enters its labor markets, has access to the social benefits offered by the state, and enjoys its legal privileges. When migrants enter a country or a labor market, in addition to embarking on a new life for themselves, they affect the lives of the citizens in numerous ways, some of which are positive and others negative. Government migration policies aim to manage these effects while adhering to certain moral and legal principles. This attempt at balance creates some of the sharpest conflicts at the heart of the debates on destination countries’ immigration policies: What policies should be implemented according to the social, economic, and political objectives of the government? How will these policies affect immigration patterns in terms of their composition and size? And which groups within the country will benefit and which ones will be hurt by these policies? Which moral or legal principles should these policies uphold?

A fundamental challenge for immigration policy is that labor markets, mainly through wage differentials across countries, create powerful push and pull forces leading to large-scale demand for migrant labor in many sectors and regions. In most instances, policies are unable to completely withstand the pressure from the economic forces. The result is migration tides, entry of large numbers of undocumented migrants, distorted labor market outcomes, and eventual political conflicts and cultural clashes. Unsurprisingly, these are among the most prominent problems that currently dominate the migration policy debate across the world.

Undocumented or unauthorized immigration is the foremost unintended consequence of governments’ legal attempts to control immigration flows. For example, about half of Mexican immigrants in the United States are unauthorized immigrants who entered illegally or overstayed their legal visas. In order to identify effective policies to counter such massive flows, we need to understand how they come into existence. Undocumented Mexican migration to the United States started with a policy decision to end the Bracero Program. Operating from 1942 to 1965, the Bracero Program was an important legal framework for the circular migration of temporary agricultural workers. The program was ended because of various political factors, but the impact, as illustrated in figure O.9, was not exactly what the policy makers intended. Almost immediately afterward, the number of temporary migrants decreased and the number of undocumented migrants skyrocketed. The gap between the demand for unskilled Mexican workers and their supply, as reflected through the wage gaps, was simply too large to sustain in a market economy. Although the legal channel was blocked, market forces prevailed, and undocumented migrants poured in to meet the demand.

In response to the massive inflow after 1965, the U.S. government pursued both external border enforcement and internal labor market controls to discourage illegal immigration. However, there are important limitations to the efficacy of enforcement in deterring unauthorized immigration. First, about one-third of unauthorized immigrants in the United States cross the border legally and then overstay their visas. Second, border enforcement discourages temporary or circular migration and, instead, encourages permanent undocumented migration. Third, enforcement typically does little to reduce the demand for immigrant labor—for example, in construction or agriculture—thereby leaving the main pull factors for immigration intact.

The difficulty of restricting migration in the presence of large wage differentials, especially between neighboring countries, brings us to our first policy conclusion. It is hard, almost impossible, for governments to implement policies that prevail against such market forces. Instead, immigration policies should be designed with markets in mind.

An example of a significant market-oriented policy reform involves temporary migration schemes. When an obvious market demand exists, governments should consider allowing legal, temporary, and sufficiently large programs to meet those shortages—in sectors like agriculture, construction, and tourism, where seasonal and short-term jobs are the norm. Temporary migration programs for temporary jobs—by divorcing labor market needs from permanent migration—benefit migrants and native populations alike. Such programs would discourage illegal immigration, as well as permanent migration of extended families, by facilitating repeated circular migration.

That temporary migrants would seek to become permanent residents (legally or not) is a valid concern in this context. However, most people in the world prefer to live in their home country and do not actually want to settle permanently in a different country. Temporary migration policies will work as intended only in industries with low turnover costs and substantial seasonal fluctuations in labor demand, such as in agriculture, tourism, or construction. These policies cannot be used to address labor shortages in every industry, as discussed below.

 

[※ World Bank. 2018. Moving for Prosperity: Global Migration and Labor Markets. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1281-1. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

This translation was not created by The World Bank and should not be considered an official World Bank translation. The World Bank shall not be liable for any content or error in this translation.

This is an adaptation of an original work by The World Bank. Views and opinions expressed in the adaptation are the sole responsibility of the author or authors of the adaptation and are not endorsed by The World Bank.]

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