이주의 단기적 영향 - 노동시장

이민자들은 국가가 직면하고 있는 많은 경제적 어려움에 대해 자주 비난을 받고 있으며, 자국에서 태어난 시민들을 직장에서 쫓아낸다는 비난을 받고 있다. 크고 다양한 문헌은 이민이 목적지 노동 시장에서 실업과 낮은 임금을 초래하는지 여부에 대한 질문을 다룬다. 명확한 합의가 이루어지지는 않았지만 갑작스럽고 비교적 예상치 못한 대규모 이민 흐름에 의존하는 연구가 가장 분명한 경험적 증거를 제공한다. 이러한 연구의 주요 이점은 그들이 기록하는 이민 충격이 크고 일반적으로 일자리의 가용성에 의해 유발되는 것이 아니라 외인성 공급 충격 또는 푸시 요인에 의해 유발된다는 것이다. 이런 것은 자연재해나 정치적 환경(예: 위기)의 급격한 변화, 또는 추첨을 통한 무작위 이민자 선택 등이 될 수 있다.

그림 O.10은 그러한 자연 실험의 몇 가지 예를 보여준다.

이러한 연구에서 세 가지 정형화된 사실이 나타난다. 첫째,

이민은 이민 노동과 가장 직접적으로 경쟁하는 원주민 집단 사이에 큰 이주 효과를 가져온다. 이들은 이미 노동 시장에서 어려움을 겪고 있는 저숙련 및 교육 수준이 낮은 근로자인 경향이 있다. 둘째, 이민자들과 직접적으로 경쟁하지 않는 원주민 집단은 종종 상당한 이득을 경험한다. 이 그룹은 노동 시장의 이민자를 보완하는 경향이 있으며 생산성 향상을 경험한다. 셋째, 이민의 고용 및 재배치 효과에 비해 전반적인 임금 효과는 작은 경향이 있다.

가치 있는 예는 1989년 이후의 정책으로 인한 사례를 들 수 있다. 이 정책은 체코 노동자들이 적격한 독일 국경 지방 자치 단체에서 취업을 할 수 있지만 거주권은 부여되지 않는다. 그림 O.11은 시간에 따른 처우(이주 수용) 및 통제(비교) 지역의 임금과 고용률 차이를 보여준다. 1993년까지 체코 노동자의 유입으로 인해 현지 고용은 0.93% 하락했지만 현지 임금은 약 0.13% 감소하는데 그쳤다. 이주민 수용 지역의 독일 노동자들은 그 지역에 머물면서 임금 손실을 입기보다는 다른 지역으로 이동했다.

이러한 연구들 중 많은 것들이 종종 대규모 이주 효과를 발견한다는 사실은 자발적인(그리고 점진적인) 이민 흐름을 분석하는 많은 기존 문헌들과 약간의 대조적인 결과를 제공한다. 경제 이민에 관한 대부분의 문헌은 이민자들이 경제에서 다른 기술 집단의 상대적 풍부함을 변화시킨다는 통찰력에 의존한다. 이들 문헌의 영향력 있는 가닥은 이민자와 원주민 노동자가 서로 다른 기술 집단으로 분류되는 분석 단위로서 국가 전체를 고려한다. 특정 기술 또는 교육 집단의 실제 노동자의 공급은 이민이 없었다면 우세했을 공급과 비교된다. 그런 다음 원주민 근로자의 임금에 내재된 변화는 근로자 유형 간의 대체 가능성 추정치를 사용하여 시뮬레이션 된다.

그림 O.12는, 2017년 국립 과학, 공학, 의학 아카데미 보고서에서 가져온 것인데, 미국의 경우 이 접근법의 결과를 요약해 보여준다. 이민으로 인한 노동공급의 변화가 원주민 노동자와 기존 이주자에게 미치는 영향(패널 a)과 이러한 변화가 전반적으로 미치는 영향을 고려한다(패널 b). 첫 번째 패널은 1990-2010년 동안 이민으로 인한 각 교육 그룹의 노동 공급 증가율을 설명한다. 경제 분석은 이민자와 같은 교육 그룹의 원주민 근로자 사이에 어느 정도 불완전한 대체 가능성을 허용한다.

이러한 결과의 몇 가지 특징은 강조할 가치가 있다. 첫째, 모든 근로자(토착 노동자와 이미 존재하는 이민자)에 대한 이민의 평균 영향은 무시할 수 있다³. 둘째, 이민자 및 원주민 노동자가 불완전한 대체인력이 될 때, 새로운 이민흐름은 예외 없이 기존 이민자의 임금을 감소시킨다. 이 두 가지 관찰에 따르면, 평균적으로 원주민 근로자의 임금은 0.5%밖에 증가하지 않는다. 마지막으로, 시뮬레이션 된 임금 영향 중 특별히 큰 것은 없다. 이는 일차적으로 이민자와 원주민의 특성이 크게 다르지 않아 특히 장기적으로는 다른 이주 및 조정 메커니즘이 발생할 때 상대적으로 큰 임금 효과를 초래하지 못하기 때문이다.

적은 임금 효과의 증거와 이민의 큰 이주 효과의 증거를 어떻게 조화시킬 수 있을까? 노동 공급 충격이 큰 자연 실험의 증거는 이민자 유입에 대한 상당한 혼란과 대규모 원주민 조정을 발견한다. 증거는 또한 이민자 흐름에 대한 대응으로 원주민이 다른 직업, 부문 또는 지리적 영역으로 재배치하는 것이 실제로 평균 임금이 약간만 변할 정도로 충분히 크다는 것을 시사한다. 장기 자발적 이주 흐름에 대한 문헌은 이러한 임금 효과에 초점을 맞추는 경향이 있으며 이주가 대다수 원주민에게 긍정적이거나 부정적인 임금 영향이 거의 없다고 결론지었다. 그러나 상대적인 임금 효과가 작더라도 이민으로 인해 일부 근로자 그룹이 경험하는 혼란(또는 그러한 혼란에 대한 두려움)은 많은 원주민이 이민자에 대해 나타내는 분노의 상당 부분을 설명할 수 있다.

 

단기 비용 해결 - 지원 및 조정 정책

앞서 살펴본 바와 같이 대부분의 경우 이주노동자와 가장 직접적으로 경쟁하는 내국인 노동자는 다른 부문이나 지리적 지역으로 이주하며 이민의 전반적인 임금 효과는 미미하다. 이민자의 집중과 그로 인한 원주민 노동자의 이탈은 클 수 있으며 상당한 비용을 수반할 수 있다. 이러한 관찰은 우리를 다음 정책 권고로 이끈다. 정책 입안자는 현지에서 태어난 근로자가 적응 및 재배치 과정에서 도움이 되도록 노력해야 한다. 자연스러운 질문은 대부분 일시적이지만 잠재적으로 파괴적인 비용에 도움이 되는 그러한 정책을 설계하는 방법이다. 작업은 만만치 않다. 국제 무역이나 기술 변화로 인한 혼란을 보상하기 위한 유사한 조정 지원 메커니즘에 대한 기존 증거는 고무적이지 않습니다. 그러나 현재의 무자비한 방치 정책은 분명히 효과가 없다.

증거는 이민이 불평등한 영향을 미친다는 것을 분명히 보여준다. 보완적인 외국인 근로자의 도착으로 생산성이 증가하므로 많은 원주민 근로자에게 혜택이 있다. 이민의 혜택을 받는 이러한 근로자들은 기술 보완과 지식 파급효과가 만연한 고숙련 직업에 종사하는 경향이 있다. 이와 대조적으로, 이전과 재배치는 이미 부정적인 경제적 충격에 더 취약한 교육 수준이 낮은 원주민이 노동자들에게 특히 비용이 많이 든다. 지원 프로그램에는 보다 적절한 기술을 제공하는 재교육 프로그램이 포함되어야 한다. 또한, 기존의 청년 교육 시스템을 수정하여 원주민 청년이 현저히 낮은 임금과 더 까다로운 노동 조건을 기꺼이 받아들이는 저숙련 이민자와 경쟁하지 않도록 해야 한다.

조정 정책의 두 번째 구성요소는 원주민 근로자들이 직업, 도시 또는 고용 부문을 바꾸든 간에 원주민 근로자들을 위한 재배치 지원을 들 수 있다. 일시적인 복지 혜택과 실업 보험 지급은 그러한 지원 프로그램의 가능한 구성 요소이다. 그러나 그러한 프로그램은 영향을 받는 그룹의 적절한 식별, 영향의 정도 또는 지원의 이상적인 기간과 같은 많은 어려움을 제시한다. 한 가지 옵션은 덴마크와 같은 일부 유럽 국가들이 시행하는 노선에 따른 최소 소득 제도입니다.

승자에게 세금을 부과하여 패자 돕기…

문제가 이민의 영향을 받는 사람들에게 조정 지원이 되면 즉시 자금 조달 문제에 직면하게 된다. 자연스러운 대답은 이민의 수혜자들이 적어도 부분적으로 비용에 대한 책임을 져야 한다는 것이다. 현재 합법적인 이민은 쿼터, 즉 특정 교육/직업/분야 범주의 이민자가 한 국가에 입국 및 취업할 수 있도록 제한하는 쿼터를 통해 실질적으로 규제되고 있다. 목적지 국가 정부가 할당량을 부과하면 국제 무역에서와 같이 몇 가지 특정 문제가 발생한다.

첫째, 고용주나 시장 대신 관료들이 노동 시장에 진입할 수 있는 이민자 수를 평가한다. 일반적으로 기술, 직업, 부문 또는 경험에 따른 이민 유형이 특히 장기적으로 목적지 국가에 가장 도움이 된다는 증거는 거의 없다. 그리고 노동 시장의 요구 사항은 시간이 지남에 따라 변한다.

둘째, 문헌에 잘 설명되어 있는 바와 같이 할당제 기반 시스템은 기업이 정부 관료가 자신 또는 해당 산업에 할당량 허가를 발행하도록 동요시키므로 지대추구 및 부패의 대상이 된다. 마지막으로, 이것은 재정 문제를 말하며 할당량은 정부에 수익을 창출하지 않는다. 대신, 예를 들어 고용 비자를 취득함으로써 이민자를 고용할 만큼 운이 좋은 회사(즉, 할당량 허가 소지자)나 고용을 수행하는 중개 회사에만 혜택을 준다. 가능한 해결책과 우리의 다음 정책 권장 사항은 정부가 이민 흐름을 규제하기 위해 할당제 제도를 조세 제도로 교체하기 시작해야 한다는 것이다. 이것은 게리 베커 Gary Becker로 거슬러 올라가는 많은 저명한 경제학자들이 제안한 추가 소득세, 비자 수수료 또는 비자 경매 시스템의 형태를 취할 수 있다.

비자세나 수수료가 이민 규모나 구성에 미치는 영향에 대해서는 알려진 바가 거의 없다. 싱가포르와 말레이시아와 같은 일부 국가에서는 이민자에게 세금을 부과한다. 그러나 우리가 아는 한 이러한 정책 중 어느 것도 엄격하게 평가되지 않았다. 그럼에도 불구하고 기존 쿼터제 정책 체제의 명백한 결함을 감안할 때 쿼터제 대신 세금, 수수료 또는 부과금을 부과하는 것은 많은 명백한 이점이 있다. 기업은 원하는 노동자를 고용하고 정부에 수입을 제공하여 이민으로 인해 경제적으로 어려움을 겪는 사람들을 도울 수 있다. 고용주는 또한 경제 변동에 보다 신속하게 대응하고 필요할 때 즉시 추가 인력을 고용할 수 있다. 할당제 체제에서 기업은 근로자의 고용 허가 비용을 기꺼이 지불하더라도 생산을 빠르게 확장할 수 없다. 정부는 노동 시장의 변화에 ​​대응하기 위해 수수료를 보다 신속하게 조정할 수 있다. 할당량은 훨씬 더 유연하지 않으며 한 번에 수십 년 동안 설정된다. 수수료 기반 체제는 또한 이민자들이 필요한 "세금"을 납부하고 더는 "무임 승차"라는 말을 듣게 하지 않음으로써 이민자에 대한 적대감을 줄일 수 있다. 정부가 할당량을 이민자에 대한 세금으로 대체하는 방법을 배우기 때문에 상당한 전환 기간이 필요하다. 세계 무역 체제는 점차적으로 할당량을 관세로 대체했으며 이민 정책 분야에서도 같은 노력을 기울일 가치가 있다.

… 더 많은 국가에서 난민을 받아들임으로써

난민의 경우 집중과 영향이 더 분명하다. 대부분의 경제적 이주 흐름은 이민자들이 수용국의 경제에 흡수될 수 있을 만큼 충분히 점진적이다. 부정적인 영향을 받는 원주민 근로자는 다른 부문이나 지역으로 이주하여 적응하는 경향이 있다. 그러나 이러한 유형의 조정은 일반적으로 매우 짧은 시간에 이미 빈곤한 수용국으로 많은 수의 절망적인 사람들이 유입되는 난민 위기 동안에는 그렇지 않다. 예를 들어, 2013년 시리아 난민 위기가 시작된 이후 요르단과 레바논은 각각 인구의 7%와 18%에 해당하는 난민 유입을 경험했다. 이러한 상황에서 인도적 지원이 이러한 대규모 유입으로 인한 경제적, 사회적, 문화적, 정치적 충격을 효과적으로 완화하기를 기대하는 것은 비현실적이다. 이러한 충격을 완화하는 것이 특히 중요하다. 이러한 목적지는 일반적으로 이미 수많은 경제적 문제를 겪고 있는 다른 개발도상국이기 때문이다. 이러한 비상 상황에서 실행 가능한 몇 안 되는 솔루션 중 하나는 난민 위기의 부담을 전 세계로 분산시키는 것이다.

전 세계 난민의 수는 세계 인구와 비교하거나 심지어 세계의 전체 이민자 인구에 비해 아주 적다. 난민 유입을 장기적 위기로 만드는 것은 난민의 발원국과 목적지 국가 모두 대부분 자원이 제한된 저소득 또는 중간 소득 개발도상국이라는 점이다. 그리고 위기가 갑자기 발생하여 확대와 고통을 방지하기 위한 즉각적인 조치가 필요하다. 적절하게 시행된다면, 적극적이고 대규모 난민 정착 정책과 조정된 재정 지원은 선진국과 개발도상국 모두에서 수용 국가에서 그 영향을 보다 쉽게 관리할 수 있게 할 것이다.

 

The short-term impact of immigration : Labor markets

Immigrants are frequently blamed for many of the economic woes that countries face and are accused of displacing native-born citizens from their jobs. A large and varied literature addresses the question of whether immigration results in unemployment and lower wages in the destination labor markets. Although no clear consensus has emerged, studies that rely on sudden, relatively unanticipated, and large immigration flows provide the clearest empirical evidence. The major advantage of these studies is that the immigration shocks they document are both large and typically not driven by the availability of jobs, but rather by exogenous supply shocks or push factors. These can be natural disasters, sudden changes in the political environment (such as a crisis), or random selection of migrants through lotteries. Figure O.10 presents a few examples of such natural experiments.

Three stylized facts emerge from these studies. First, immigration results in large displacement effects among groups of native-born citizens who most directly compete with the immigrant labor. These tend to be lowskilled and less-educated workers who are likely to be already struggling in the labor market. Second, groups of native-born citizens that do not directly compete with the immigrants frequently experience significant gains. These groups tend to complement the immigrants in the labor markets, and they experience productivity gains. Third, overall wage effects tend to be small compared to the employment and reallocation effects of immigration.

A valuable example is the post-1989 policy that allowed Czech workers to seek employment, but not residency rights, in eligible German border municipalities. Figure O.11 depicts the difference between wage and employment rates in treatment (migrant-receiving) and control (comparator) regions over time. By 1993, a 1 percentage point increase in the inflow of Czech workers relative to local employment had led to only about a 0.13 percent decrease in native wages, but we observe an almost one-to-one (0.93 percent) decrease in native local employment. The German workers in migrant-receiving regions simply moved to other parts of the country rather than stay and experience wage losses.

The fact that many of these studies frequently find large displacement effects provides some contrast with much of the literature analyzing voluntary (and gradual) immigration flows. Most of the literature on economic immigration relies on the insight that immigrants change the relative abundance of different skill groups in the economy. An influential strand of this literature considers a whole country as the unit of analysis where immigrants and native-born workers are categorized into different skill groups. The actual supply of workers in a particular skill or education group is compared to the supply that would have prevailed in the absence of immigration. Then the implied change in wages of native-born workers is simulated using estimates of the degree of substitutability between types of workers.

Figure O.12, taken from a 2017 National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine report, summarizes the findings of this approach for the United States. It considers the impact of the change in labor supply due to immigration (panel a) and the overall impact of this change on native workers and existing migrants (panel b). The first panel describes the percentage labor supply increase for each education group due to immigration over the period 1990–2010. The economic analysis allows for some degree of imperfect substitutability between immigrants and native workers in the same education group.

Several features of these results are worth highlighting. First, the average impact of immigration across all workers (native-born workers and already present immigrants) is negligible.3 Second, when immigrant and nativeborn workers are imperfect substitutes, new immigration flows decrease wages of existing immigrants without exception because they are the closest substitutes to the newly arriving migrants. On the basis of these two observations, on average, wages of native-born workers increase, although only by 0.5 percent. Finally, none of the simulated wage impacts are particularly large. This is primarily because the characteristics of immigrants and natives are not sufficiently dissimilar to result in large relative wage effects, especially in the long run, when other relocation and adjustment mechanisms take place.

How do we reconcile evidence of small wage effects with that of large displacement effects of immigration? The evidence from natural experiments with large labor supply shocks finds substantial dislocation and large-scale native adjustments to an inflow of immigrants. The evidence also suggests that natives’ reallocation to other occupations, sectors, or geographic areas as a response to immigrant flows is, in practice, sufficiently large so that the average wages change only a little. The literature on long-term voluntary migration flows tends to focus on those wage effects and concludes that immigration has little—positive or negative—wage impact for a substantial majority of natives. However, even if relative wage effects are small, the dislocation experienced by some groups of workers (or the fear of such dislocation) because of immigration can explain much of the resentment that many natives exhibit toward immigrants.

Addressing short-term costs : Assistance and adjustment policies

As we saw earlier, in most cases, native workers who most directly compete with immigrant labor locate to other sectors or geographic regions, and the overall wage effects of immigration are small. Concentration of immigration and the resulting dislocation of native-born workers can be large and involve substantial costs. These observations lead us to our next policy recommendation: policy makers should attempt to aid native-born workers in their adjustment and relocation processes. The natural question is how to design such policies that help with mostly transitory but potentially disruptive costs. The task is daunting. The existing evidence on similar adjustment assistance mechanisms—aiming to compensate for dislocation due to international trade or technological change—is not encouraging. Yet the current policy of benign neglect is clearly not working either.

The evidence clearly shows that immigration has unequal effects. It benefits many native-born workers as their productivity increases with the arrival of complementary foreign workers. These workers who benefit from immigration tend to be in the high-skilled occupations where the skill complementarities and knowledge spillovers are prevalent. Dislocation and reallocation are, in contrast, especially costly for the less-educated native-born workers who are already more vulnerable to negative economic shocks. Assistance programs can involve retraining programs that would provide more relevant skills. Furthermore, existing education systems for young people need to be modified so native-born youth do not compete with the lower-skilled immigrants who are willing to accept significantly lower wages and more demanding work conditions.

A second component of adjustment policies can be relocation assistance for native-born workers, whether these workers are changing occupations, cities, or sectors of employment. Transitory welfare benefits and unemployment insurance payments are possible components of such assistance programs. However, such programs present many difficulties, such as proper identification of the impacted groups, the extent of the impact, or the ideal duration of the assistance. One option is a minimum income scheme, along the lines implemented by some European countries such as Denmark.

Helping the losers by taxing the winners …

Once the issue becomes adjustment assistance to those who are affected by immigration, we are immediately confronted with the question of financing. The natural answer is that the beneficiaries of immigration should, at least partially, be responsible for the cost. Currently, legal immigration is practically regulated using quotas, that is, restrictions on the number of immigrants of a certain education/occupation/sector category allowed to enter and work in a country. The imposition of quotas by the destination country government causes, as in international trade, several specific problems. First, bureaucrats, instead of employers or markets, make the assessment of how many immigrants should be allowed to enter the labor market. Generally, little evidence exists about what type of immigration—by skill, occupation, sector, or experience—most benefits a destination country, especially in the long run. And the needs of the labor market change over time. Second, as is well documented in the literature, quota-based systems are subject to rent-seeking and corruption as firms try to sway government officials to issue quota permits to themselves or to their industries. Finally, and this speaks to the issue of finance, quotas do not generate revenue for the government. Instead, they benefit only those firms (that is, the quota permit holders) lucky enough to hire an immigrant by, for example, obtaining an employment visa, or the intermediary firm who does the recruitment. A possible solution, and our next policy recommendation, is that governments should start to replace quota regimes with tax regimes to regulate immigration flows. This might take the form of an additional income tax, a visa fee, or even a visa auction system as proposed by many prominent economists going back to Gary Becker.

Very little is known about the impacts of a visa tax or fee on immigration size or composition. A few countries, such as Singapore and Malaysia, impose levies on immigrants; however, to our knowledge, none of these policies has been rigorously assessed. Nevertheless, given the obvious defects of the existing quota-based policy regimes, the imposition of taxes, fees, or levies instead of quota restrictions has many obvious benefits. Firms will be able to employ the workers they want and provide the government with revenue to aid those who are struggling economically from immigration. Employers will also be able to more rapidly respond to economic fluctuations and hire extra workers right away when needed. In a quota regime, firms cannot expand production quickly even if they are willing to pay for the workers’ employment permits. Governments will be able to adjust fees more quickly to respond to changes in the labor markets; quotas seem to be much more inflexible and set for decades at a time. The fee-based regimes may also reduce the hostility to immigrants, who would provide the needed “tax” revenue and could no longer be said to “have a free ride” after they come. A considerable transition period is required as governments learn how to replace quotas with taxes on immigrants. The global trade regime gradually replaced quotas with tariffs, and the same is certainly worth trying in the immigration policy space.

… and by accepting refugees in more countries

Concentration and its impact are more evident in the case of refugees. Most economic migration flows are sufficiently gradual that immigrants can be absorbed into the economy of the host country. Negatively impacted native-born workers tend to adjust by relocating to other sectors or regions. This type of adjustment is, however, often not the case during refugee crises, which typically involve the influx of large numbers of desperate people, in a very short time, into an already poor host country. Since the start of the Syrian refugee crisis in 2013, for example, Jordan and Lebanon have experienced an inflow of refugees equal to 7 percent and 18 percent, respectively, of their populations. In such circumstances, it is unrealistic to expect humanitarian aid to effectively mitigate the economic—as well as the social, cultural, and political—shock of experiencing such a massive influx. Mitigating such shocks is especially important because these destinations are generally other developing countries already suffering from numerous economic problems. In these emergency situations, one of the few viable solutions is to spread the burden of the refugee crisis across the globe.

The number of refugees worldwide is small compared to the world’s population or even relative to the world’s total migrant population. What turns refugee flows into long-term crises is that both refugee source and destination countries are mostly low- or middle-income developing countries with limited resources. And crises erupt suddenly, requiring prompt action to prevent escalation and suffering. If implemented properly, an active, large-scale refugee settlement policy and coordinated financial assistance would make the impact more easily manageable in host countries, both in the developed and the developing world.

 

[※ World Bank. 2018. Moving for Prosperity: Global Migration and Labor Markets. Policy Research Report. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1281-1. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

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This is an adaptation of an original work by The World Bank. Views and opinions expressed in the adaptation are the sole responsibility of the author or authors of the adaptation and are not endorsed by The World Bank.]

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