1. 서론

지난 6월 1일, 8회 지방선거가 끝났다. 결과는 경기, 호남, 제주를 제외한 전국 차원에서 보수정당 국민의힘의 압승이었다. 부울경 지역도 예외는 아니다. 아니 부울경 지역은 다른 지역에 비해 더 강하게 빨간색 물결로 물들었다. 광역단체장, 기초단체장, 광역의회, 기초의회가 다시 보수 일색으로 바뀐 것이다. 4년 전인 2018년 7회 지방선거에서 부울경 지역은 민주당의 파란색이 출렁였다. 하지만 4년이 지난 8회 지방선거에서 부울경은 다시 보수의 아성으로 더 폭넓게 회귀한 것이다.

그런데 문제는 부울경 지역이 보수지역으로 회귀한 사실이 아니라, 부울경 지역의 정치 지형이 상징적으로 보여주고 있는 한국 정치의 본질적인 구조적 불합리성이다. 이 글은 한국 정치의 구조적 불합리성을 7회와 8회 지방선거에서 드러난 부울경 정치 지형의 변화과정을 통해 확인하고, 이를 통해 한국 정치의 구조적 문제를 해결할 방안을 살펴보는 데 있다. 한국 정치와 부울경 정치의 문제를 해결하는 핵심은 선거제도의 개혁에 있다는 것이 이글의 핵심 주장이다.

2. 부울경 정치 지형의 특징과 변화과정

우리나라의 정치 지형을 이해하려면 먼저 정치 균열을 이해해야 한다. ‘정치 균열’은 정치 갈등이 장기적으로 고착화 되어 정치에 구조적인 영향력을 행사하는 요인을 지칭하는 것으로, 우리나라의 경우 지역주의 균열, 이념 균열, 세대 균열, 계층/계급 균열이 대표적인 정치 균열로 이해되어왔다. 최근에는 여기에 남녀 균열 즉 페미니즘 균열이 더해지기도 한다. 부울경 정치 지형도 마찬가지다. 부울경 지역의 정치 지형을 이해하려면, 부울경 지역에서 이들 다양한 균열이 어떻게 작동하고 있는지를 살펴봐야 하는 것이다.

부울경 지역은 지역주의 균열에서는 대구경북 지역과 함께 영남 패권주의를 공유하는 지역이고, 보수와 진보 간의 이념 균열에서는 보수를 대변하는 대표적인 지역으로 자리 잡아 왔다. 한국 정치에서 가장 중요한 균열인 지역주의 균열과 이념 균열에서 다수 기득권 위치를 점유해온 것이다. 여기서 다수 기득권이라는 용어는 추가적인 설명을 필요로 한다.

한국 정치를 좌지우지하는 지역주의 균열과 이념 균열의 기원은 대한민국의 국가 건설 시기와 산업화시기로 거슬러 올라간다. 먼저 대한민국의 국가 건설 시기는 한반도에서 하나의 국민국가가 형성되지 못하고 남북이 분단되면서 발생한 자본주의와 사회주의 간의 체제 경쟁이 지배한 시기다. 국가 건설 시기에 체제 경쟁이 벌어지면서 등장하고 고착된 것이 바로 이념 균열인 것이다. 남북통일이나 남북협력을 강조하는 민족주의 노선과 한미 동맹과 반공주의를 강조하는 자유주의 노선이 경쟁하면서 진보와 보수 균열이 고착화 된 것이다. 그리고 분단된 자본주의 체제 국가인 한국에서 주류집단과 기득권 지위를 확보한 것은 당연히 민족주의 노선이 아닌 자유주의 노선이었다. 분단국가에서 반공주의와 반북주의, 한미동맹의 영향력은 민족주의와 통일의 영향력보다 강할 수밖에 없기 때문이다. 이에 비해 지역주의 균열은 산업화의 결과물이다. 부울경 지역은 구미 시장을 최종 목적지로 하는 우리나라의 수출 주도 산업화 과정에서 서울-대구-부산을 잇는 경부선 라인의 주축 지역이고, 이를 통해 산업화의 긍정적인 효과를 지속적으로 누려온 기득권 지역으로 영남 패권주의를 공고화해 온 반면, 경부선 라인에서 벗어난 지역인 호남은 대표적인 산업화 소외 지역으로 영남 패권주의에 도전하고 견제하는 지역으로 자리 잡아 온 것이다.

이처럼 부울경 지역은 대구경북 지역과 함께 전통적으로 보수 지역과 영남 패권주의 지역이라는 토대를 바탕으로 한국 사회의 기득권 지역으로 자리 잡아 왔다. 하지만 부울경 지역은 대구경북 지역과 달리 변함없이 일관된 보수지역은 아니다. 부울경 지역은 1979년 부마항쟁이 일어난 지역으로, 1980년 광주 민주화운동을 추동한 우리나라의 대표적인 민주화 성지이기도 하기 때문이다.

이렇듯 부울경 지역은 산업화 과정에서 혜택을 누린 기득권 보수 지역이기도 하면서, 동시에 부마항쟁을 통해 박정희 권위주의 독재 정부를 무너뜨리고 민주화의 물꼬를 튼 민주화의 전진기지이기도 한 지역이었다. 이런 이중의 정체성을 지닌 부울경 지역이 보수 일변도 지역으로 자리 잡기 시작한 것은 주지하다시피 1990년 3당 합당이었다. 노태우, 김영삼, 김종필은 자신들이 주도하던 민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당을 민주자유당으로 합당하였다. 박정희에 대항하여 한국 민주화를 이끌던 김영삼의 보수적 3당 합당은 이후 부울경 지역이 보수의 아성으로 굳게 자리 잡는데 기여했다. 3당 합당 이후 부울경 지역에서 부마항쟁의 정체성은 현저하게 약화 되고 보수와 영남 패권주의 기득권 정체성이 강화된 것이다.

이후 김대중, 노무현, 문재인 대통령을 배출한 민주당은 호남 거점을 기반으로 동진정책을 추진해왔다. 1997년 김대중 대통령 당선 이후 전통적인 보수 지역인 영남과 강원 지역에서 진보로 대변되는 민주당의 약진을 추진해 온 것이다. 동진정책은 지역주의 타파를 위한 정치개혁 차원에서 추진된 것으로, 가장 큰 성과는 2017년 19대 대선 당시 문재인 당선자가 부산과 울산 지역에서 1위 득표율을 얻었고, 연이어 2018년 7회 지방선거에서 부울경 광역단체장이 모두 민주당에서 배출되는 큰 성과를 얻었다. 이렇듯 민주당의 동진정책은 성공을 이룬 듯 보였지만, 지난 20대 대선과 8회 지방선거에서 부울경 지역이 기존보다 더 빨간 지역으로 회귀하면서 민주당의 20년 넘는 동진정책은 큰 타격을 받고 후퇴했다. 부울경 지역은 대구경북 지역 다음가는 보수과 영남 패권주의의 거점이자 성지로 다시 돌아온 것이다.

3. 부울경 정치 지형의 문제점

하지만 여기서 분명히 짚고 넘어가야 할 점이 있다. 부울경 지역이 다시 보수와 영남 패권주의의 아성으로 복귀했지만, 부울경 지역 주민 모두가 보수와 영남 패권주의를 추종하는 것은 아니라는 점이다. 한국 민주주의는 대의 민주주의다. 그리고 대의 민주주의는 주권자 국민들의 민의를 반영한 대표를 선출하여 그들 대표들이 정치를 주도하는 민주주의다. 따라서 대의 민주주의에서 중요한 것은 대표 선출과정에서 주권자 국민들의 민의가 의회 의석에 그대로 반영되게 만드는 것이 중요하다. 즉, 정당의 득표율이 의회 의석에 그대로 반영되는 선거제도의 비례성을 확보하는 것이 필요한 것이다. 정당 득표율과 의회 의석율이 일치하지 않을 경우, 주권자 국민들의 민의는 왜곡되고 그런 대의 민주주의는 기본적으로 좋은 민주주의가 아니다.

그런데 작금의 우리나라 선거제도는 비례성을 확보하지 못하고 있다. 예컨대, 민주당이나 국민의힘이 얻은 정당 득표율과 이들 정당이 얻은 의회 의석율이 일치하거나 수렴되지 못하고, 항상 과대대표 되거나 과소대표 되고 있는 것이다. 우리나라의 선거제도는 크게 대선 제도, 총선 제도, 지방선거 제도가 있다. 대선 제도는 전국을 하나의 선거구로 두고 단순다수결로 한 표라도 더 얻은 후보가 당선된다. 총선도 마찬가지다. 소선거구 단순다수결제라 한 표라도 더 얻은 1명의 후보가 지역구에서 당선된다. 지방선거는 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원, 교육감 선거가 있는데, 광역단체장과 기초단체장, 광역의원 그리고 교육감은 모두 단순다수결로 한 표라도 더 얻은 1명의 후보가 지역구에서 당선된다. 유일한 예외는 기초의원 선거가 소선거구 단순다수결제가 아니라 중대선거구 단순다수결제라는 것이다. 그리고 국회의원, 광역의원, 기초의원의 비례대표는 기본적으로 정당이 얻은 득표율만큼 비례대표 의석을 배정받는다는 측면에서 비례성이 일정 정도 확보되고 있지만, 지역구 의석수에 비해 비례대표 의석수가 너무 현저하게 적고, 국회의원, 광역의원, 기초의원 선거가 기본적으로 다수결제이고 비례대표제가 아니라는 점에서 비례성이 높은 선거제도라고 말하기는 어렵다.

예컨대, 지난 2018년 7회 지방선거에서 부산 민주당은 시장, 기초단체장 16명 중 13명, 시의원 47명 중 41명, 구군의원 182명 중 103명이 당선되는 결과를 얻었다. 하지만 이번 2022년 8회 지방선거에서는 거꾸로 국민의힘이 시장, 기초단체장 16명 중 16명 전원, 시의원 47명 중 45명, 기초의원 182명 중 104명이 당선되었다. 부산은 7회와 8회 지방선거를 거치면서 파란색과 빨간색 상전벽해를 번갈아 가며 두 번이나 겪은 것이다.

이러한 선거 결과는 크게 세 가지 점을 알려준다. 첫째, 양대 정당이 지방선거 결과를 독점하고 있다. 군소정당은 지방선거에서 발붙일 자리가 없다는 것이다. 둘째, 민주당과 국민의힘은 자신들이 얻은 득표율보다 과도하게 많거나 과도하게 적은 의회 의석을 받아왔다. 위의 부산지역 지방선거 결과 사례가 보여주듯이 부울경 지역에서는 선거제도의 불비례성이 심각하게 고착화 되어 극단적인 과대대표나 과소대표 현상이 만연해온 것이다. 울산과 경남 지역은 부산보다는 비례성이 높지만, 영남 이외의 지역에 비해 과대대표와 과소대표의 굴레에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 셋째, 위의 부산 사례가 극명하게 보여주는 것처럼 그나마 중대선거구 단순다수결제를 운영하고 있는 기초의원 선거에서 민주당과 국민의힘은 7회와 8회 지방선거를 거치면서 서로 전멸하거나 전승한 것이 아니라 일정 정도의 비례성을 꾸준히 확보했다는 것이다.

이렇게 본다면 부울경 정치 지형의 대표적인 문제점은 선거제도의 비례성이 크게 훼손되어, 민의가 선거결과에 심각하게 왜곡되어 반영되고 있다는 것이다. 하지만 이러한 제도적인 측면 말고도 부울경 정치 지형의 문제점은 몇 가지 더 지적할 수 있다. 첫째, 부울경은 대구경북과 마찬가지로 지역주의 특히 영남 패권주의를 대표하는 지역이다. 현재 지역주의는 영남과 호남 간의 갈등과 경쟁으로 이해되고 있지만, 이보다 더 중요한 지역주의 갈등은 원래 수도권과 지방 간의 갈등이다. 수도권과 지방 간의 격차가 갈수록 더 커지고 불평등과 불균형발전이 가속화되고 있는 상황이 더 중요하고 본질적인 지역주의 균열이지, 수도권 중심주의로부터 함께 피해를 보고 있는 영남과 호남이 서로 더 갈등하는 상황이 지역주의 균열의 본질은 아닌 것이다. 둘째, 부울경 지역은 보수의 아성으로 자리 잡아 왔지만, 실질적으로 보수가 누려온 기득권과 특권을 누리지 못하고 있다. 보수의 아성으로 인식되고 있지만, 이를 통해 부울경 지역이 크게 얻거나 누린 것이 별로 없다는 것이다. 예컨대, 대구경북과 부울경 지역의 소득이나 발전 정도는 수도권에 비해 현저하게 떨어진다. 전통적으로 일관되게 보수정권을 지지해왔지만, 보수정권으로부터 큰 혜택을 받아온 것도 아니고 지역발전이 다른 지역보다 앞선 것도 아니라는 것이다.

이렇게 본다면 부울경 정치 지형의 가장 큰 문제점은 부울경 지역이 보수에 대한 충성도가 높고 보수의 아성이지만 그에 상응하는 대우를 제대로 받아온 적이 없다는 것이다. 영남패권주의를 만들었고 오랜 기간 정신적이고 이념적으로 누리고 있지만, 부울경 주민들이 경제적으로 소득과 발전 측면에서 다른 지역에 비해 크게 혜택을 받은 것도 없으며 특권이나 기득권을 누린 것도 별로 없다는 것이다. 부울경 주민들에게 영남패권주의는 일종의 허명일 뿐 실질적으로는 속 빈 강정에 가까운 것이다. 이에 반해 보수의 아성과 영남패권주의가 가져온 혜택과 기득권을 특권으로 누린 사람들은 보수당과 그 정치인들뿐이다. 더욱이 부울경 지역 주민 중에서 보수가 아닌 진보성향의 주민들은 중층적으로 피해를 받아온 것이 사실이다. 이들 진보 성향의 부울경 주민들은 대부분의 선거에서 수적으로 다수인 보수세력이 거의 독과점적으로 연이어 승리하면서, 자신의 소중한 한 표가 의미가 없어지는 아픈 경험과 투표비효능감을 계속해서 축적적으로 경험해온 것이다. 부울경 진보진영은 영남패권주의와 보수를 거부한 대가를 지속적으로 혹독하게 치러온 것이다.

4. 부울결 정치 지형의 개선방안

위에서 살펴 본 부울경 정치 지형의 문제점을 개선하는 방안은 선거제도의 비례성을 높이는 동시에 지역주의 균열과 이념 균열을 완화하고 해소하는 큰 방향에서 추진되어야 한다.

첫째, 선거제도의 비례성을 높여야 한다. 현행 다수결 선거제도를 비례대표제나 독일식 혼합선거제도[연동형 비례대표제]로 전환하자는 것이다. 총선과 지방선거에서 다수결제의 결함을 극복하지 않고서는 지역주의와 이념 균열을 완화하거나 해소하기 어렵다. 비례대표제나 독일식 혼합 선거제도가 도입되면, 진보지역인 호남과 보수지역인 영남에서 전통적인 지지정당 이외의 정당 후보도 당선 가능성이 높아지면서 지역주의와 이념 균열이 완화될 가능성이 높아진다. 이게 어렵다면 국민의힘이 주장하는 중대선거구제를 도입하는 방법도 차선책으로 검토할 수 있다. 중대선거구제의 장점은 위에서 살펴본 부울경 지역의 기초의회 선거에서 이미 확인되었다. 특히 지방선거에서 광역의회의 선거제도를 개선할 필요성이 크다. 광역의회는 소선거구 단순다수결제로 사표가 너무 많고 비례성 훼손이 심각하다. 기초의회 선거도 마찬가지다. 기초의원 선거제도에서 중대선거구를 유지하고 있지만, 민주당이나 국민의힘이 아닌 군소정당은 당선 가능성이 현저하게 낮다. 4인 선거구 이상의 중대선거구가 거의 부재하기 때문이다. 2인 선거구와 3인 선거구는 양대정당 후보들에게 절대 유리하다.

둘째, 양대정당 체제의 폐해를 극복해야 한다. 현행 양당제에서 다당제로 정당체제의 전환이 필요한 것이다. 거대양당은 현행 선거제도를 통해 적대적 공존관계나 혐오적 공생관계에 놓여 있다. 서로 갈등하고 혐오하면서도 현행 선거제도를 통해 양당이 독과점적인 이득을 계속해서 누려왔기 때문이다. 이런 양당제의 폐해를 극복하기 위해 다당제로 전환하는 것이 선차적인 과제인데, 다당제로의 전환은 현행 공직선거법의 연동형 비례대표제를 제대로 개정하면 가능하다. 위성정당 창당을 금지하고, 현행 ‘캡을 씌운 준연동형 비례대표제’를 제대로 된 연동형 비례대표제로 재개정해야 한다. 지금의 ‘캡을 씌운 준연동형 비례대표제’는 누더기 짜깁기 법안이다. 제대로 된 연동형 비례대표제를 도입해야 다당제가 정착하고, 양당 간 갈등의 정치, 혐오의 정치, 승자독식의 정치, 국민이 양당의 볼모가 되는 정치를 극복할 수 있다. 총선제도 변경으로 대통령제와 의원내각제 간의 정부형태 논쟁이 발생한다면 정치권과 국민들이 합의를 통해 정부형태를 결정하면 된다. 만약에 다당제 하에서 대통령제를 유지하는 경우는 결선투표제를 도입하는 것도 좋은 방안 중 하나이다. 대통령 결선투표제가 도입되면 결선투표 과정에서 대선 후보들 간의 연정 시도가 이루어지고, 이 결과 정당 간 연정노력이 대선과정에서 활성화될 수 있다. 양당제의 폐해를 다당제 하의 연정으로 완화할 수 있는 가능성이 열리는 것이다.

셋째, 수도권 집중과 수도권 중심주의에 대항하기 위해 지방인 영남과 호남이 서로 협력하는 노력이 필요하다. 지역주의 균열은 호남과 영남 간의 갈등과 경쟁보다 수도권과 지방간의 갈등과 경쟁이 중심축이 되어야 한다. 부울경과 광주전남은 한반도 남단 지역으로 서로 협력해서 공동으로 수도권 중심주의에 대응하는 전략적인 노력을 견지할 필요가 있는 것이다.

넷째, 지역 정당과 풀뿌리 정당을 합법화하고 활성화하는 것이다. 현행 우리나라 정당법으로는 지역 정당과 풀뿌리 정당을 창당하기 어렵다. 중앙당은 수도에 있어야 하고, 전국적으로 5개 이상의 시도당을 두어야만 정당 등록이 가능하다. 우리나라는 정치, 경제, 사회, 문화 영역뿐 아니라 정당 관련 법조항에서도 수도권 중심주의가 강하게 작동하고 있는 것이다. 그런데 작금의 시대는 중앙집권 시대가 아니라 급속하게 분권자치의 시대로 넘어가고 있다. 부울경 지역도 부울경 특별연합을 출범했다. 모든 것을 다 결정하고 통제하는 무소불위의 중앙당 아래 시도당들이 종속적인 지위를 지니고 있는 현행 정당체제로는 21세기 분권자치 시대를 제대로 준비하기 어렵다. 게다가 이제는 중앙 정치뿐 아니라 지역 정치와 풀뿌리 정치도 중요한 시기가 되었다. 환경, 교육, 보육, 돌봄, 요양, 공동체 등의 이슈 영역에서 마을 단위의 현안과 생활정치를 직접 민주주의 형태로 주민 스스로 챙기고 운영하는 것이 이제 시대정신이 된 것이다. 지역 정당과 풀뿌리 정당을 합법화하고 활성화해야 한다.

◇ 진시원 교수 : ▷전) 대통령 직속 정책기획위원회 위원 ▷현) 부산대학교 일반사회교육과 교수

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